行政立法 林沈节：论行政立法中法制统一原则的保障机制
原创 林沈节 上海市法学会
林上海商学院语法学院讲师，法学博士。
内容摘要
在多层次、多主体行政立法的前提下，要确保行政立法遵循法律统一原则。在法律规范层面，需要建立法定权限、立案审查、司法适用等法律统一原则的保障机制。法定职权从源头上限制行政立法权；备案审查从制定过程保证了法律制度的统一；司法适用确保行政立法符合法制统一原则。三种机制的有效运行是保证行政立法在国家治理中发挥有益作用的重要保障，从行政立法前、行政立法中、行政立法后三个阶段保证行政立法遵循法律统一原则。
关键词：行政立法 法制统一 职权法定 备案审查 司法适用 保障机制
一、问题的由来
我国的立法已经走过了六十多年，取得了长足的进步。在第十一届全国人民代表大会一次会议第二次全体会议上，时任全国人民代表大会常委会委员长吴邦国在工作报告中宣布中国特色社会主义法律体系已经基本形成。我国已经形成了由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的法律体系。在这一法律体系中，法制统一是必然要求。《宪法》第5条及《立法法》第4条也规定了法制统一原则。法制统一不仅是法律的要求，也是社会的需要。法制统一是人们的习惯得到协调，效益得到充分发挥，政局和社会得到稳定的前提，也是建立统一大市场的必然要求。法制统一原则在进行市场经济建设和进行法治国家建构中具有重要作用。
在国家治理的规范体系中，行政立法发挥着重要作用。然而，行政立法制定主体多元、效果多层次、内容丰富，给人民生活、行政执法和司法适用带来诸多问题，甚至面临地方利益和部门利益的问题。因此，可以说“行政法制统一是实现国家法制统一的关键点”。从宪法和立法法的规定来看，行政立法统一原则要求下级行政立法之间、同级行政立法之间、行政立法与宪法、法律、法规之间不得有冲突。然而，实际行政立法之间的冲突是不可避免的。为了保证行政立法的统一，《立法法》及相关法律确定了行政立法统一的法律保障机制。
行政立法由有权的行政机关起草并制定，起草者的部分利益蕴含在其中，即所谓的部门利益。因此，行政立法被制定之后，必须配备法制统一的保障机制。明确维护社会主义法制统一是《立法法》与诸多政府规章制定必须遵守的原则，但要实现法制统一，确保行政立法遵守法制统一原则也需要多重具体的保障机制，本文拟以法制统一为原则，以法律规范为根据，从职权法定、备案审查、司法适用等方面分析我国行政立法的法制统一原则之保障机制。
二、行政立法的法定保障机制
法制统一原则要求低级别的法律规范不与高级别的法律规范相抵触，作为行政立法的行政法规、规章不能与宪法、法律相抵触，行政规章不能与行政法规相冲突，地方规章不能与同级地方性法规相冲突，设区的市的规章不得与省级地方性法规和省级地方规章相冲突。国家立法权的统一行使是确保法制统一的基础。因此，作为享有行政立法权的行政机关确保法制统一首先就是要遵守职权法定原则，通过职权法定确保法制统一。
权力的法定保障机制主要是指行政立法权必须在法定权限内行使，超出法定范围的立法是无效立法，即“立法主体超越法定制定的法律规范或者对立法事项授予的权限”是无效的行政法规。《立法法》第四条规定，立法应当依照法定权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。各地的规章制度都确定了地方行政立法必须在法定权限范围内。法制统一首先要求行政立法者必须在法定权限范围内立法。行政机关作为行政立法的主体，其立法权来自宪法、组织法或其他法律的授权。
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