行政立法 林沈节：论行政立法中法制统一原则的保障机制( 三 )
2.扩展法律保留原则
传统意义上的法律保留划定了行政权与立法权的界限，但并未具体确立立法权与行政立法权的界限。由于行政立法权在法治社会中发挥着重要作用，特别是在我国法治建设的进程中，有必要对行政立法权进行限制。《立法法》第八十条、第八十二条限制了部门规章和地方性法规的立法权，即法律、行政法规或者上级法律没有规定部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规和地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
本文认为，这属于一种新型的法律保留，为规章立法设定了权限范围。换句话说，上述条文将减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务以及增加部门职权或减少部门职责的立法权保留给法律、行政法规和上位法。这是对规章立法权的限制，划分了规章立法权与人民代表大会立法权及行政法规立法权的界限，从而防止规章立法侵犯公民权利或者拓展部门、地方政府权力的立法事件发生。
此外，根据宪法、组织法和立法法规定的权限进行的行政立法，一般称为立法权限立法；其他单独法律或授权决议的授权通常称为授权立法。无论是权力立法还是授权立法，行政立法机关都必须在法定的行政立法权范围内进行行政立法。作为授权立法的行政立法主体，也必须遵守授权立法的职权范围。如《立法法》第十条规定，全国人民代表大会常务委员会授权国务院授权立法时，授权决定必须明确授权的目的、事项、范围和期限，以及授权机关实施授权决定应当遵循的原则，确保授权立法机关遵守法律统一原则。
在职权法定保障机制之下，确立越权无效原则更有实践意义，能够很好地涵盖实践中相抵触的情形。实际上，《规章制定程序条例》第2条与第9条确立了规章越权无效的制度，即违反《规章制定程序条例》规定的以及当属于两个以上部门职权范围事项时，需要联合制定规章，其中某个部门单独制定的规章属于无效规章。但关于无效规章的确定程序、宣布主体等目前法律没有明确规定。《法规规章备案条例》仅规定对于无效的规章国务院法制机构不予备案，并通知制定机关，并未直接宣布规章为无效规章。本文认为，根据备案权限的规定，有权审查备案规章的机构，可以根据规章是否生效设置不同的处置规则：未生效的规章，备案机构要求制定机关必须在生效之前对规章进行修改并及时告知公众；已经生效的规章，备案机构可以直接宣布规章无效。
对于行政法规越权的表现形式，有学者概括为以下几种情况:超越公权力、超越行政权力、超越地方权力、超越职能权力、超越等级权力。这些情况对于构建无效规则的制定程序具有很强的借鉴意义。
三、行政立法备案审查保障机制
《立法法》“适用与备案”一章的规定，目的之一就是加强法制的统一性。根据《立法法》第102条的规定，接受备案的机关应当对报送备案的行政法规、部门规章、地方规章进行审查，审查的原则是维护法制统一。因此，从规范解释来看，规范备案审查是保障法制统一的重要机制之一。《法规规章备案条例》第1条也明确规定，为了维护社会主义法制的统一，加强对法规、规章的监督，因此可以认为规范备案审查是确保行政立法遵守法制统一原则的保障机制之一。
接受备案的主体
针对不同的行政立法主体制定的规范，《立法法》第98规定了不同的接受备案的机关：
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