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行政立法 林沈节：论行政立法中法制统一原则的保障机制( 五 )


A.省级人大常委会将审查意见发给省级政府或者设区的市级人大常委会，由上述两机构处理。如《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第18条第2款规定，当制定机关在规定时间内不予修改或者废止的,省人大有关专门委员会、常委会有关工作机构将审查意见报经常务委员会主任会议同意后,交省政府或者设区的市的人大常委会处理,并要求报告处理结果。由省政府或者设区的市的人大常委会根据法律规定进行处理，但是并未解决二者之间处理权的协调问题。值得进一步思考的问题是省级政府行使改变权、撤销权还是设区的市级人民代表大会常务委员会行使撤销权。
B.省人民代表大会常务委员会备案审查机构应当同时向省政府和设区的市人民代表大会常务委员会提出审查意见。如《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第十七条规定:设区的市、自治州人民政府制定的规章，经省人民代表大会常务委员会特定审查机构审查，规范性文件有本规定第八条所列情形之一的， 审查意见应当报省人民政府和设区的市、自治州的同级人民代表大会常务委员会。 也就是说，当省人民代表大会备案审查机构认为设区的市的法规不符合法律规定时，应当同时报送省政府和设区的市人民代表大会常务委员会。与第一种情况相同，不处理和协调两个有权处理的审查机构的权力协调。
C.省级人大常委会备案审查机构将审查意见提交给设区的市级人大常委会，由该人大常委会根据规定的程序进行处理。如《广西壮族自治区立法条例》第70条第6款规定：“自治区人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会法制工作机构认为设区的市人民政府规章同上位法相抵触的，应当向有关的设区的市人民代表大会常务委员会提出书面审查意见、研究意见。设区的市人民代表大会常务委员会参照本条第三款、第四款、第五款规定处理。”
省人大常委会将审查意见直接发送设区的市人大常委会。例如，《贵州省地方立法条例》第六十三条规定:“市、州人民政府制定的法规提出的审查意见和研究意见，由主任会议决定，提请市、州人民代表大会常务委员会处理。”在这种情况下，审查意见将直接交给制定法规的同级人大常委会，由常委会处理。又如《吉林省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十五条第三款。设区的市政府在沟通阶段修改或者废止规章的，省人大常委会主任会议将以书面形式建议设区的市人大常委会行使撤销权。吉林省的审查条例比贵州省的立法条例更加具体，直接建议设区的市人大行使撤销权。
E.省级人大常委会备案审查机构将审查权转移至省级政府法制机构或者设区的市人大常委会。如《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第17条规定：“省人民代表大会常务委员会备案审查工作机构接到对设区的市政府规章的审查要求或者审查建议，或者通过主动审查发现设区的市政府规章存在本条例第九条所列情形之一的，可以转省人民政府负责法制工作的机构或者设区的市人民代表大会常务委员会进行审查。省人民政府法制工作机构或者设区的市人民代表大会常务委员会应当在60日内将办理结果报送省人民代表大会常务委员会备案审查工作机构。”该省的规定表明，省级人大常委会直接将审查权直接转至享有处理权的审查机构。当然上述规定采用“可以”一词，是否意味着省级人大常委会依然保留审查权及给出具体的处理意见，需要进一步解释。
设区的市、州人民代表大会常务委员会审查后，向省人民代表大会常务委员会提出审查意见。省人大常委会审查机构认为意见不一致的，可以请求下级人大常委会重新审查。例如，《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十五条规定:“设区的市人民代表大会常务委员会对本级人民政府报送备案的法规进行审查后，应当将审查意见一式五份报送省人民代表大会常务委员会。省人民代表大会常务委员会提交备案审查工作的审查意见经审查认为不适当的，可以提请省人民代表大会法制委员会审议，然后可以提请设区的市人民代表大会常务委员会重新研究。”河北省秦皇岛市、唐山市的全国人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例没有规定全国人民代表大会常务委员会和其他备案审查机构行使审查权的顺序。虽然这种制度设计没有体现出不同设区市人大常委会审查权与其他备案审查机构审查权的优先性，但笔者并未发现河北省人大常委会关于本省备案审查条例的立法解释， 但可以理解的是，立法规定有区分省人大常委会和设区的市人大常委会先后顺序的思路，将由设区的市人大常委会先行审查，最终审查意见同时报送省人大常委会，避免重复备案审查。

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